Posted by 
Γράφει η Πρέσβειρα ε.τ. Δανάη-Μαγδαληνή Κουμανάκου
Η χρήση ένοπλων οργανώσεων ως πληρεξουσίων κρατικών στρατηγικών δημιουργεί μια γκρίζα ζώνη μεταξύ διακρατικής σύγκρουσης και μη κρατικής βίας. Το άρθρο εξετάζει το θεσμικό κενό του διεθνούς δικαίου σε αυτές τις περιπτώσεις και τα ερωτήματα που τίθενται για την αρχή της μη επέμβασης.
Ένα θεσμικό κενό
Η διεθνής έννομη τάξη διαθέτει σαφείς κανόνες για την απαγόρευση της χρήσης βίας μεταξύ κρατών και για το δικαίωμα αυτοάμυνας όταν εκδηλώνεται ένοπλη επίθεση. Πολύ λιγότερο σαφές είναι το πλαίσιο όταν η βία ασκείται έμμεσα, μέσω ένοπλων οργανώσεων που λειτουργούν πέρα από τα σύνορα των κρατών και εντάσσονται σε μια ευρύτερη κρατική στρατηγική.
Στην πράξη, όταν ένα κράτος οργανώνει, εξοπλίζει ή χρηματοδοτεί τέτοιες οργανώσεις, δημιουργείται μια γκρίζα ζώνη μεταξύ κρατικής πολιτικής και μη κρατικής δράσης. Οι οργανώσεις αυτές λειτουργούν ως πληρεξούσιοι, επιτρέποντας την άσκηση πίεσης ή βίας χωρίς την άμεση ανάληψη της ευθύνης που συνεπάγεται η κλασική διακρατική σύγκρουση.
Σε αρκετές περιπτώσεις πρόκειται για οργανώσεις που έχουν χαρακτηριστεί τρομοκρατικές από κράτη και διεθνείς οργανισμούς. Έτσι προκύπτει το φαινόμενο που μπορεί να περιγραφεί ως χρήση πληρεξουσίων της τρομοκρατίας.
Ακριβώς εδώ εμφανίζεται το κρίσιμο θεσμικό ερώτημα: όταν ένα κράτος μετατρέπει τη χρήση τέτοιων οργανώσεων σε συστηματικό εργαλείο πολιτικής, μέχρι ποιο σημείο μπορεί να συνεχίζει να επικαλείται την αρχή της κρατικής κυριαρχίας και της μη επέμβασης;
Για να γίνει κατανοητό το πρόβλημα, χρειάζεται να εξεταστεί πώς διαμορφώθηκε ιστορικά αυτή η γκρίζα ζώνη.
Το ζήτημα δεν είναι θεωρητικό. Στη σύγχρονη διεθνή πολιτική, η συστηματική χρήση ένοπλων οργανώσεων ως εργαλείου κρατικής στρατηγικής έχει συνδεθεί ιδιαίτερα με την περιφερειακή πολιτική της Ισλαμικής Δημοκρατίας του Ιράν.
Η κληρονομιά του Ψυχρού Πολέμου
Η χρήση πληρεξουσίων ως εργαλείου κρατικής πολιτικής δεν αποτελεί νέο φαινόμενο. Κατά τη διάρκεια του Ψυχρού Πολέμου, οι Ηνωμένες Πολιτείες και η Σοβιετική Ένωση απέφυγαν την άμεση στρατιωτική σύγκρουση μεταξύ τους και διοχέτευσαν μεγάλο μέρος της αντιπαράθεσης σε περιφερειακά μέτωπα.
Στην πράξη, η υποστήριξη των Μουτζαχεντίν στο Αφγανιστάν κατά τη σοβιετική εισβολή, η στήριξη των Κόντρας στη Νικαράγουα ή οι πολλαπλές ξένες εμπλοκές στον εμφύλιο πόλεμο της Αγκόλας αποτελούν χαρακτηριστικά παραδείγματα αυτής της πρακτικής.
Οι λεγόμενοι πόλεμοι δι’ αντιπροσώπων αποτέλεσαν έτσι βασικό στοιχείο της στρατηγικής ισορροπίας της εποχής. Ακριβώς αυτή η πραγματικότητα οδήγησε αναπόφευκτα το διεθνές δίκαιο να αντιμετωπίσει το ζήτημα της κρατικής ευθύνης για τη δράση ένοπλων οργανώσεων.
Το πρόβλημα έφτασε τελικά ενώπιον των διεθνών δικαστηρίων.
Η νομολογία των διεθνών δικαστηρίων
Το Διεθνές Δικαστήριο της Χάγης εξέτασε το ζήτημα στην υπόθεση Νικαράγουα κατά Ηνωμένων Πολιτειών το 1986.
Το Δικαστήριο αναγνώρισε ότι η χρηματοδότηση, η εκπαίδευση και ο εξοπλισμός ένοπλων οργανώσεων από ένα κράτος μπορεί να συνιστούν παραβίαση του διεθνούς δικαίου. Ωστόσο, για να αποδοθεί πλήρως σε ένα κράτος η ευθύνη για μια συγκεκριμένη πράξη βίας, έθεσε ένα ιδιαίτερα αυστηρό κριτήριο: την ύπαρξη αποτελεσματικού ελέγχου (effective control) επί της συγκεκριμένης επιχείρησης.
Αργότερα, το Διεθνές Ποινικό Δικαστήριο για την πρώην Γιουγκοσλαβία, στην υπόθεση Tadić, υιοθέτησε ευρύτερη προσέγγιση. Έκρινε ότι η κρατική ευθύνη μπορεί να θεμελιωθεί όταν ένα κράτος ασκεί συνολικό έλεγχο (overall control) πάνω σε μια ένοπλη οργάνωση.
Η συνύπαρξη αυτών των δύο προσεγγίσεων αποκαλύπτει ότι το διεθνές δίκαιο δεν έχει ακόμη καταλήξει σε έναν ενιαίο κανόνα για την απόδοση ευθύνης σε κράτη που δρουν μέσω πληρεξουσίων.
Η νομική αυτή ασάφεια δεν είναι μόνο θεωρητική. Στην πράξη, δημιουργεί ένα πεδίο μέσα στο οποίο κράτη μπορούν να υποστηρίζουν ένοπλες οργανώσεις χωρίς να θεωρείται αυτομάτως ότι φέρουν πλήρη ευθύνη για τις πράξεις τους. Ακριβώς αυτή η ασάφεια επιτρέπει τη διατήρηση μιας γκρίζας ζώνης ανάμεσα στην κρατική πολιτική και τη δράση μη κρατικών δρώντων — μιας ζώνης που έχει αποκτήσει ιδιαίτερη σημασία στις σύγχρονες μορφές έμμεσης σύγκρουσης.
Η συστηματική χρήση πληρεξουσίων της τρομοκρατίας
Η περίπτωση της Ισλαμικής Δημοκρατίας του Ιράν αναδεικνύει με ιδιαίτερη σαφήνεια τις συνέπειες αυτής της νομικής ασάφειας.
Από τα πρώτα χρόνια μετά την επανάσταση του 1979, η Τεχεράνη ανέπτυξε ένα δίκτυο ένοπλων οργανώσεων σε διαφορετικές περιοχές της Μέσης Ανατολής, το οποίο συνδέεται με την περιφερειακή στρατηγική της.
Οργανώσεις όπως η Hezbollah στον Λίβανο, η Hamas και η Palestinian Islamic Jihad στα παλαιστινιακά εδάφη, καθώς και σιιτικές πολιτοφυλακές στο Ιράκ αποτελούν μέρος ενός ευρύτερου πλέγματος επιρροής που συχνά περιγράφεται ως «άξονας της αντίστασης».
Ορισμένες από αυτές τις οργανώσεις έχουν χαρακτηριστεί τρομοκρατικές από κράτη και διεθνείς οργανισμούς, γεγονός που προσδίδει ιδιαίτερη βαρύτητα στο ζήτημα της κρατικής ευθύνης.
Η στρατηγική αυτή επιτρέπει την άσκηση πίεσης και την πραγματοποίηση επιθέσεων εναντίον ενός κράτους χωρίς την άμεση εμπλοκή του κράτους που στηρίζει τις οργανώσεις αυτές. Στο περιφερειακό περιβάλλον της Μέσης Ανατολής, η πρακτική αυτή έχει συνδεθεί κυρίως με την αντιπαράθεση μεταξύ της Τεχεράνης και του Ισραήλ, ενώ επηρεάζει ταυτόχρονα την ευρύτερη στρατηγική ισορροπία στην οποία εμπλέκονται και οι Ηνωμένες Πολιτείες.
Έτσι, η βία ασκείται από μη κρατικούς δρώντες, αλλά στην πράξη εντάσσεται σε ένα ευρύτερο πλέγμα κρατικής στρατηγικής. Ακριβώς αυτή η πραγματικότητα αναδεικνύει με ιδιαίτερη ένταση το θεσμικό πρόβλημα που εξετάζεται εδώ.
Η απόσταση μεταξύ εθνικού και διεθνούς δικαίου
Η αντίθεση με το εσωτερικό δίκαιο είναι εντυπωσιακή.
Στο εθνικό επίπεδο, οι τρομοκρατικές επιθέσεις αντιμετωπίζονται ως ποινικά εγκλήματα. Υπάρχουν αστυνομικές αρχές, ανακριτικοί μηχανισμοί και δικαστήρια που μπορούν να εντοπίσουν τους υπευθύνους, να τους δικάσουν και να επιβάλουν ποινές.
Στο διεθνές επίπεδο, όμως, το σύστημα λειτουργεί διαφορετικά. Το διεθνές δίκαιο ρυθμίζει κυρίως τη συμπεριφορά κρατών και όχι την ποινική ευθύνη συγκεκριμένων πράξεων βίας.
Όταν επομένως η τρομοκρατική δράση συνδέεται με κρατική στρατηγική μέσω πληρεξουσίων, δημιουργείται ένα θεσμικό κενό. Η πράξη μπορεί να χαρακτηριστεί τρομοκρατική, αλλά η απόδοση ευθύνης στο κράτος που βρίσκεται πίσω από τους δράστες παραμένει εξαιρετικά δύσκολη με βάση τους υφιστάμενους κανόνες.
Ακριβώς αυτή η απόσταση μεταξύ εθνικού και διεθνούς δικαίου εξηγεί γιατί η χρήση πληρεξουσίων της τρομοκρατίας αποτελεί ένα από τα πιο σύνθετα προβλήματα της σύγχρονης διεθνούς ασφάλειας.
Το ερώτημα, επομένως, είναι ποιοι θεσμοί της διεθνούς τάξης μπορούν —ή θα μπορούσαν— να αντιμετωπίσουν ένα τέτοιο φαινόμενο.
Η θεσμική αδυναμία του Συμβουλίου Ασφαλείας
Θεωρητικά, το βασικό όργανο που θα μπορούσε να αντιμετωπίσει τέτοιες καταστάσεις είναι το Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών. Σύμφωνα με τον Χάρτη του ΟΗΕ, το Συμβούλιο φέρει την κύρια ευθύνη για τη διατήρηση της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας.
Στην πράξη, όμως, η λειτουργία του επηρεάζεται καθοριστικά από το δικαίωμα αρνησικυρίας των πέντε μόνιμων μελών. Η πρόβλεψη αυτή αντανακλούσε την ισορροπία ισχύος του 1945, αλλά σήμερα συχνά οδηγεί σε θεσμική αδυναμία λήψης αποφάσεων σε ζητήματα που αγγίζουν τα στρατηγικά συμφέροντα μεγάλων δυνάμεων.
Οι εξελίξεις των τελευταίων ετών ανέδειξαν με ιδιαίτερη σαφήνεια τα όρια αυτού του μηχανισμού. Όταν οι μεγάλες δυνάμεις βρίσκονται σε άμεση ή έμμεση αντιπαράθεση, η παραγωγή νέων κανόνων ή η επιβολή κυρώσεων μέσω του Συμβουλίου Ασφαλείας γίνεται εξαιρετικά δύσκολη.
Σε περιφερειακό επίπεδο έχουν αναπτυχθεί ορισμένα εργαλεία αντιμετώπισης της τρομοκρατίας. Η Ευρωπαϊκή Ένωση έχει υιοθετήσει καθεστώς κυρώσεων κατά τρομοκρατικών οργανώσεων, το οποίο προβλέπει δέσμευση περιουσιακών στοιχείων και απαγόρευση χρηματοδότησης. Παράλληλα, η οδηγία του 2017 για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας εναρμονίζει το ποινικό δίκαιο των κρατών-μελών σε ζητήματα όπως η στρατολόγηση και η χρηματοδότηση τρομοκρατικών δικτύων.
Τα μέτρα αυτά ενισχύουν την αντιμετώπιση της τρομοκρατίας στο εσωτερικό επίπεδο, δεν επιλύουν όμως το θεσμικό πρόβλημα της διεθνούς ευθύνης όταν η δράση τέτοιων οργανώσεων συνδέεται με κρατική στρατηγική.
Η αδυναμία του Συμβουλίου Ασφαλείας να λειτουργήσει αποτελεσματικά σε ορισμένες κρίσεις οδήγησε σε προσπάθειες θεσμικής προσαρμογής. Το 2022, η Γενική Συνέλευση του ΟΗΕ υιοθέτησε το ψήφισμα 76/262, το οποίο προβλέπει ότι κάθε χρήση βέτο από μόνιμο μέλος του Συμβουλίου Ασφαλείας οδηγεί αυτομάτως σε συνεδρίαση της Γενικής Συνέλευσης για τη συζήτηση του ζητήματος.
Η ρύθμιση αυτή δεν καταργεί το βέτο ούτε μεταβάλλει τη δομή του συστήματος συλλογικής ασφάλειας. Δημιουργεί όμως έναν μηχανισμό πολιτικής λογοδοσίας όταν το Συμβούλιο Ασφαλείας αδυνατεί να δράσει.
Σε αυτό το περιβάλλον θεσμικής ακινησίας, ζητήματα όπως η κρατική χρήση πληρεξουσίων της τρομοκρατίας παραμένουν συχνά έξω από ένα σαφές και λειτουργικό πλαίσιο διεθνούς ευθύνης. Δεν είναι τυχαίο ότι τα τελευταία χρόνια ορισμένα κράτη ή ομάδες κρατών επιχειρούν να δώσουν πρακτικές απαντήσεις σε αυτό το κενό, υποστηρίζοντας ότι η συστηματική χρήση ένοπλων πληρεξουσίων από ένα κράτος περιορίζει την επίκληση της αρχής της μη επέμβασης όταν η δράση αυτών των οργανώσεων πλήττει άμεσα την ασφάλεια άλλων κρατών.
Οι συνέπειες για τη διεθνή ασφάλεια
Η στρατηγική της έμμεσης σύγκρουσης μέσω πληρεξουσίων δεν περιορίζεται αναγκαστικά στα περιφερειακά θέατρα αντιπαράθεσης.
Σε έναν κόσμο όπου οι κοινωνίες είναι διασυνδεδεμένες μέσω μετακινήσεων πληθυσμών, ψηφιακών δικτύων και διεθνών οικονομικών ροών, η δυνατότητα ενεργοποίησης ή αξιοποίησης θυλάκων μέσα σε δυτικές κοινωνίες αποτελεί παράγοντα που λαμβάνεται όλο και περισσότερο υπόψη στις αναλύσεις ασφαλείας.
Η προοπτική αυτή δεν σημαίνει ότι μια τέτοια εξέλιξη είναι αναπόφευκτη. Υπογραμμίζει όμως ότι η χρήση πληρεξουσίων της τρομοκρατίας μπορεί να επεκτείνει το πεδίο της έμμεσης σύγκρουσης πέρα από τις περιοχές όπου εκδηλώνεται αρχικά. Με τον τρόπο αυτό διαμορφώνεται συχνά ένα καθεστώς διαρκούς σύγκρουσης χαμηλής έντασης, στο οποίο τα όρια μεταξύ ειρήνης και πολέμου γίνονται ολοένα πιο ασαφή.
Έτσι, ένα πρόβλημα που εμφανίζεται αρχικά ως περιφερειακή γεωπολιτική αντιπαράθεση μπορεί να αποκτήσει ευρύτερες επιπτώσεις για την ασφάλεια των διεθνών κοινωνιών. Οι επιθέσεις κατά της ναυσιπλοΐας στην Ερυθρά Θάλασσα τα τελευταία χρόνια αποτελούν χαρακτηριστικό παράδειγμα του τρόπου με τον οποίο δράσεις μη κρατικών οργανώσεων, ενταγμένες σε ευρύτερες περιφερειακές αντιπαραθέσεις, μπορούν να επηρεάσουν κρίσιμες διεθνείς οικονομικές ροές και να δημιουργήσουν ζητήματα ασφάλειας με παγκόσμιες συνέπειες.
Συμπέρασμα
Η διεθνής έννομη τάξη σχεδιάστηκε για έναν κόσμο διακρατικών πολέμων. Στον σημερινό κόσμο, όμως, η βία ασκείται όλο και συχνότερα μέσω δικτύων πληρεξουσίων που κινούνται ανάμεσα στο κράτος και τον μη κρατικό δρώντα. Όσο το διεθνές δίκαιο δυσκολεύεται να αποδώσει σαφή ευθύνη σε κράτη που χρησιμοποιούν συστηματικά τέτοιες οργανώσεις, ένα από τα θεμέλια της μεταπολεμικής τάξης —η αρχή της μη επέμβασης— κινδυνεύει να μετατραπεί από κανόνα σταθερότητας σε ασπίδα για την εξαγωγή έμμεσης βίας.
Η πρακτική της χρήσης ένοπλων πληρεξουσίων, όπως έχει αναπτυχθεί ιδιαίτερα στο πλαίσιο της περιφερειακής στρατηγικής της Ισλαμικής Δημοκρατίας του Ιράν, αποκαλύπτει με σαφήνεια τα όρια των υφιστάμενων κανόνων. Η δράση οργανώσεων που λειτουργούν ως μη κρατικοί δρώντες, αλλά εντάσσονται σε ένα ευρύτερο πλέγμα κρατικής στρατηγικής, δημιουργεί μια γκρίζα ζώνη ευθύνης την οποία το διεθνές δίκαιο δυσκολεύεται ακόμη να καλύψει.
Το ερώτημα που ανακύπτει δεν αφορά μόνο μια συγκεκριμένη περιφερειακή αντιπαράθεση. Αφορά το αν η διεθνής κοινότητα μπορεί να προσαρμόσει τους κανόνες της σε έναν κόσμο όπου η κρατική ισχύς ασκείται ολοένα συχνότερα χωρίς άμεση εμφάνιση στο πεδίο της σύγκρουσης. Με άλλα λόγια, το ζητούμενο δεν είναι μόνο η αντιμετώπιση μιας συγκεκριμένης πρακτικής, αλλά η ικανότητα της διεθνούς έννομης τάξης να προσαρμοστεί σε μορφές σύγκρουσης που κινούνται στο όριο μεταξύ κρατικής δράσης και μη κρατικής βίας.